Kumulacja gratyfikacji finansowych za działalność naukową – gdzie kończy się dopuszczalność, a zaczyna ryzyko?

Systemy nagród i dodatków dla nauczycieli akademickich od lat stanowią jedno z kluczowych narzędzi polityki naukowej uczelni publicznych. Mają one motywować do prowadzenia badań, zwiększać jakość publikacji oraz wzmacniać pozycję uczelni w procesach ewaluacyjnych. W ostatnim czasie obserwujemy jednak wyraźną tendencję do rozbudowy tych systemów – obok ustawowej nagrody Rektora z funduszu 2% pojawiają się dodatki specjalne, premie projakościowe czy nagrody specjalne za wybitną działalność naukową.

W praktyce prowadzi to do sytuacji, w której to samo osiągnięcie naukowe – najczęściej pojedyncza publikacja punktowana – może stanowić podstawę kilku różnych wypłat. Pojawia się zatem zasadnicze pytanie: czy taka kumulacja gratyfikacji jest dopuszczalna z punktu widzenia prawa, a jeśli tak – czy jest ona bezpieczna dla publicznej uczelni wyższej jako jednostki sektora finansów publicznych?

Co mówi Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce?

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (p.s.w.n.) nie zawiera przepisu, który wprost zakazywałby przyznania więcej niż jednego świadczenia finansowego za to samo osiągnięcie naukowe. Ustawa reguluje m.in. nagrody Rektora finansowane z ustawowego funduszu 2% (art. 145 p.s.w.n.), a także system punktacji publikacji wykorzystywany w procesach ewaluacyjnych (art. 267 p.s.w.n.). Jednocześnie pozostawia Rektorowi znaczną swobodę w kształtowaniu systemów motywacyjnych i nagrodowych w ramach uczelni (z uwagi na brzmienie art. 23 p.s.w.n.).

Z tego też względu przyznanie kilku świadczeń za ten sam artykuł jest, co do zasady, prawnie dopuszczalne, o ile każde z nich wynika z odrębnego aktu wewnętrznego i ma własną podstawę formalną. Na tym etapie analizy nie można więc mówić o oczywistej sprzeczności z ustawą i niestety często na tym etapie rozważania się kończą.

Problem polega jednak na tym, że publiczna uczelnia nie funkcjonuje wyłącznie w reżimie prawa pracy czy autonomii akademickiej. Jest ona przede wszystkim jednostką sektora finansów publicznych, co zasadniczo zmienia perspektywę oceny.

Finanse publiczne jako realne źródło ryzyka

Kluczowe znaczenie ma tu ustawa o finansach publicznych, która nakłada na wszystkie jednostki sektora finansów publicznych obowiązek racjonalnego, celowego i oszczędnego wydatkowania środków. Każda wypłata, z uwagi na brzmienie art. 44 ust. 3 ww. ustawy, musi „dać się obronić” nie tylko formalnie, ale również merytorycznie jako wydatek uzasadniony, proporcjonalny i przynoszący najlepszy możliwy efekt z danych nakładów.

W tym kontekście wielokrotne wynagradzanie tej samej publikacji zaczyna budzić poważne wątpliwości. Jeżeli bowiem jeden artykuł naukowy skutkuje:

• nagrodą Rektora z funduszu 2%,
• dodatkiem specjalnym,
• nagrodą specjalną za wybitną działalność,

a jedynym realnym kryterium przyznania wszystkich tych świadczeń jest liczba punktów przypisana publikacji, to bardzo trudno wykazać, że mamy do czynienia z trzema różnymi celami publicznymi. W takim układzie organy kontrolne mogą uznać, że uczelnia finansuje wielokrotnie ten sam efekt, bez uzyskania dodatkowej wartości publicznej.

Punktacja to nie tytuł płacowy

Szczególną uwagę należy zwrócić na rolę punktów z art. 267 p.s.w.n. Punktacja publikacji została wprowadzona jako narzędzie ewaluacyjne, służące ocenie działalności naukowej jednostek, nie zaś jako samoistna podstawa wypłat wynagrodzeniowych. Jeżeli więc staje się ona jedynym lub dominującym uzasadnieniem kilku różnych świadczeń finansowych, dochodzi do niebezpiecznego uproszczenia, wskutek którego punkty zaczynają pełnić funkcję uniwersalnego „przelicznika płacowego”.

Z perspektywy finansów publicznych jest to rozwiązanie ryzykowne. Organy kontrolne mogą bowiem uznać, że mamy do czynienia z pozornym zróżnicowaniem instrumentów, które w rzeczywistości pełnią tę samą funkcję – nagradzają to samo osiągnięcie, na dodatek w oparciu o to samo kryterium.

Nagroda 2%, a świadczenia „równoległe”

Dodatkowym elementem ryzyka jest szczególny charakter nagrody Rektora finansowanej z funduszu 2%. Jest to instrument ustawowo limitowany, ściśle reglamentowany i osadzony w konstrukcji finansów publicznych. Tworzenie obok niego innych, nielimitowanych świadczeń, przyznawanych za te same publikacje, może zostać odebrane jako obejście ustawowych ograniczeń, nawet jeśli formalnie nie narusza literalnego brzmienia przepisów.

W praktyce kontrolnej zazwyczaj nie bada się wyłącznie nazw świadczeń, lecz ich rzeczywistą funkcję i ekonomiczny sens. Jeżeli więc dodatki specjalne i nagrody „wybitnościowe” w istocie dublują nagrodę 2%, różniąc się jedynie konstrukcją prawną, ryzyko zakwestionowania całego przyjętego przez Uczelnię systemu wynagradzania osiągnięć naukowych znacząco rośnie.

Legalne nie zawsze znaczy bezpieczne

Mając na względzie te okoliczności faktyczne i prawne, które przedstawione zostały w części poprzedzającej, dochodzimy zatem do wniosku, który dla wielu uczelni wciąż bywa zaskakujący:
kumulacja gratyfikacji finansowych za to samo osiągnięcie naukowe może być formalnie dopuszczalna, ale jednocześnie finansowo i kontrolnie niebezpieczna.

Im mniej wyraźne jest bowiem rozróżnienie funkcji poszczególnych świadczeń, a także im słabsze jest ich powiązanie ze strategią rozwoju uczelni i polityką naukową, tym trudniej będzie je uczelni „obronić” w razie kontroli NIK czy RIO. W skrajnym przypadku może to prowadzić do zarzutów niegospodarności lub naruszenia zasad wydatkowania środków publicznych, a nawet poniesienia przez uczelnię dalszej odpowiedzialności z tego tytułu.

Co mogą zrobić uczelnie?

Z naszej dotychczasowej praktyki wynika, że najlepszą ochroną jest świadome projektowanie regulacji wewnętrznych. Wyraźne określenie, czemu służy dany instrument, kiedy ma charakter motywacyjny, a kiedy nagrodowy oraz w jakich sytuacjach kumulacja świadczeń jest wyłączona lub ograniczona, znacząco zmniejsza ryzyko prawne.

Równie istotne jest powiązanie systemu nagród i dodatków ze strategią rozwoju uczelni i polityką naukową (oczywiście jeśli akty tego rodzaju faktycznie funkcjonują w uczelni). Takie odniesienie nie tylko porządkuje system wewnętrzny, ale również dostarcza uczelni realnych argumentów na wypadek kontroli.

Jeżeli Państwa Uczelnia:

• planuje nowe instrumenty motywacyjne,
• ma wątpliwości co do kumulacji nagród,
• przygotowuje się do kontroli,

zapraszamy do kontaktu z Kancelarią – pomagamy projektować systemy gratyfikacyjne, które są jednocześnie motywujące, zgodne z prawem i bezpieczne finansowo.